一、产业政策的内涵体系与导向作用

1.产业政策的内涵。产业政策是国家制定的，引导国家产业发展方向、推动产业结构升级、协调国家产业结构、使国民经济健康可持续发展的政策。产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和，主要为“规划”“目录”“纲要”“决定”“通知”“复函”之类的文件。产业政策主要通过制定国民经济计划、产业结构调整计划、产业扶持计划、财政投融资、货币手段、项目审批来实现。产业政策内容是产业结构平衡与产业结构升级，核心目标是引导推动产业结构升级产生形成新的经济增长点，使经济可持续发展和人民生活水平不断提高，主要通过国有企业完成指令性与指导性计划、国民产业结构调整计划、产业扶持计划、积极的财政政策、项目审批来实现，表现形式为常态化、前瞻性，性质是对称型调控。产业政策对经济的发展起着至关重要的作用，只有促进产业质量变革，才能真正推动经济高质量发展。

2.产业政策的体系。产业发展政策与产业结构政策、产业组织政策、产业布局政策等十大政策共同构成产业政策体系。产业发展政策要反映一国的社会、经济发展的规律的要求；产业结构政策要反映一国某个时期的产业自身演进的规律的要求；产业组织政策要反映一国某个时期企业与市场之间协调发展的规律的要求。（1）产业发展政策。产业发展政策是指围绕产业发展旨在实现一定的产业发展目标，而使用多种手段所制定的一系列具体政策的总称。同产业结构政策和产业组织政策相比，产业发展政策具有综合性、多样性、识别性和规范约束性的特点。（2）产业组织政策。产业组织政策是政府为实现特定目标而对某一产业或企业采取的鼓励或限制性的政策措施。产业组织政策也被称为“禁止垄断政策”或“促进竞争政策”。从政策导向角度看，各国已有的产业组织政策通常分为两类。一是竞争促进政策，二是产业合理化政策。（3）产业布局政策。产业布局政策旨在全国产业总体布局的前提下，充分发挥地区优势，使资源配置在空间上达到最有效率的状态，实现全国产业结构和地区产业结构双优化的任务。其主要内容：一是制定合理有效的地区产业政策，二是合理划分产业布局的决策权限，三是正确选择地区主导产业，四是鼓励发展地区间的横向联合，推进资源优化配置。（4）产业结构政策。产业结构政策指遵循产业结构演进的一般规律和一定时期内的变化趋势，制定并实施的有关产业部门之间资源配置方式、产业间及产业部门间的比例关系，通过影响与推动产业结构的调整和优化，以促进产业结构向协调化和高度化方向发展的一系列政策措施的综合，它旨在促进本国产业结果优化，进而推动经济增长的政策体系。产业结构政策按照政策目标和措施的不同，可以划分为多种不同的类型，主要有：一是主导产业选择政策，二是战略产业扶植政策，三是衰退产业撤让政策，四是产业的可持续发展政策。（5）产业技术政策。产业技术政策是指国家制定的用以引导、促进和干预产业技术进步的政策的总和。它以产业技术进步为直接的政策目标，是保障产业技术适度和有效发展的重要手段。产业技术政策具体包括：一是产业技术进步的指导性政策，二是产业技术进步的组织政策，三是产业技术进步的奖惩政策。（6）产业环保政策。产业环保政策是指政府为了保护环境和生态平衡，合理利用自然资源，防治工业污染所采取的由行政措施、法律措施和经济措施所构成的政策体系。其主要内容：一是制定改善环境，保护生态平衡的战略规划，明确治理和预防工业污染的战略目标和原则。二是制定环境质量指标和工业排放标准，严格执行排污收费制度，实行“谁污染，谁治理，谁开发，谁保护”的办法。三是建立环境保护和监督的机构，明确有关管理制度和法规。四是采取有效手段保证自然资源的合理开发和利用。五是与技术改造和工业布局相结合的防治污染政策。（7）产业外贸政策。产业外贸政策是指产业的对外贸易活动，它包括一国同别国进行的工业产品及生产要素的交换活动，如产品、技术、劳务等外贸活动。产业外贸政策包括许多方面的内容，如关税和出口税政策，汇率政策，出口刺激和对进出口额的控制政策等等。实行一定的产业外贸政策，实际上是根据本国的相对优势参与国际市场竞争，通过国际交往来实现产业迅速发展、资源合理配置与利用的目的，在采取替代进口战略的发展中国家，往往采取逐步提高关税的办法，或规定进口限额等措施。（8）产业金融政策。产业金融政策一个国家的产业发展及其状况如何，与该国实行的金融和货币政策关系极大。从某种意义上讲，金融和货币政策可以决定产业是兴旺繁荣还是停滞不前银行利率的变化，货币供给的波动，都会给产业发展带来或多或少的影响。利率变化和信贷投向往往是国家利用金融和货币政策支持地区和主导产业部门的有效杠杆，而货币量的控制，也对产业发展起着很大影响。一个稳定的货币供应政策，能防止经济的大起大落，维持长期的供求均衡关系，从而保证产业的长期稳定发展。一个合理的金融货币政策，又能对产业发展状态进行及时调节，如在产业发展的扩张期和收缩期，通过利率和货币供给量的变动，可使产业发展保持动态均衡。（9）产业财税政策。财税政策是国家运用权力参与经济收入和支出流量的运动，从而达到推动产业发展、实现产业发展目标的目的。财政收支的基本实现形式有征税、政府投资或政府购买、转移支付三种。这三种基本形式都对产业的均衡发展起着自动稳定器的作用。一定的财政体制从属于一定的经济体制。计划经济体制下“统收统支”的财政体制，是一种“供给型”的财政行为；计划与市场相结合体制下“分灶吃饭”的财政体制，是一种“包干制”的财政行为；在社会主义市场经济体制下的财政体制，应是一种“效益型”的财政行为，建立效益型财政，必须注意解决经济结构优化的问题，要充分发挥财政税政策和财政资金优化限劣的作用，加大对“瓶颈”产业、基础产业，新兴产业、高效益产业的投入，支持产业结构的调整和优化。（10）产业收入分配政策。收入分配政策是调节社会各集团、各阶层成员收入和经济利益的政策。在收入分配中，必须坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的原则，体现效率优先、兼顾公平，把国家、企业、个人三者的利益结合起来。通过合理的收入分配政策，消除经济发展中收入分配高低过分悬殊的不合理现象，从而促进产业经济的发展。

3.产业政策的特征。产业政策的本质特征是“选特定产业并给予倾斜性的支持或限制”，离开“选择性”来谈产业政策毫无意义。与此同时，产业政策兼具选择性、功能性和普惠性三个属性。其中，“选择性”是产业政策的本质属性，产业政策之所以能称为产业政策，就在于其“选择了特定产业”，甚至“选择特定企业、特定技术路线”，如果没有“选择性”这个本质属性，就不能称为产业政策。如“研发加计扣除”政策，对所有产业的研发投入都适用，就只能属于创新政策，而不能划入产业政策的范畴。无论产业政策如何调整优化、转型创新，“选择性”都不能丢。“功能性”是产业政策的目标属性，“功能性”的目标包括规模扩大、结构优化、技术进步、绿色低碳、培育龙头企业、降低交易成本、提高产业竞争力、“进口替代”、弥补市场失灵、避免政府失灵等，所有的产业政策都有一定的“功能性”目标。因此，几乎所有的产业政策都兼具“选择性”和“功能性”属性。“普惠性”是产业政策的发展属性，是指在选定特定产业之后，对产业内所有市场主体“一视同仁”地给予普惠支持，鼓励充分竞争。因此，“选择性”是“普惠性”的前提，离开“选择性”来谈“普惠性”并不成立。产业政策转型的目标不是消除“选择性”，不是“以功能性产业政策替代选择性产业政策”，更不是“推动产业政策向创新政策转型”，而是在保留“选择性”的前提下增强“功能性目标”的可及性、提升实施对象的“普惠性”和实施方式的公平性，避免不公平竞争、寻租、投资“潮涌”和产能过剩等现象。

4.产业政策的调整。2005年，经国务院批准，国家发改委发布《产业结构调整指导目录（2005年本）》。产业结构调整指导目录由鼓励类、限制类、淘汰类三个类别组成。需要说明的是，对不属于鼓励类、限制类和淘汰类，且符合国家有关法律、法规和政策规定的，为允许类。允许类不列入目录。2011年和2013年，分别对《目录》进行了修订和修正。近年来，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，新一轮科技革命和产业变革持续深化，产业发展面临的内外部环境发生了深刻变化，在此背景下，上一版《目录》已经无法适应新形势、新任务、新要求，由此修订了《目录（2019年本）》。《目录（2019年本）》共涉及行业48个，条目1477条，其中鼓励类821条、限制类215条、淘汰类441条（与上一版相比，总条目增加69条，其中鼓励类增加60条、限制类减少8条、淘汰类增加17条）在延续原有目录框架基础上，面向新时代的新要求，以深化供给侧结构性改革为主线，以支撑经济高质量发展为方向，注入了反映时代特色的新理念、新元素。重点包括四个方面：一是立足我国经济结构战略转型的时代背景。《目录（2019年本）》把制造业高质量发展放到更加突出的位置。《目录（2019年本）》中制造业相关的条目共900多条，约占总条目数的60%以上。二是顺应科技革命和产业变革的新趋势。一方面，《目录(2019年本)》鼓励传统产业改造提升，注重鼓励运用互联网、物联网、大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术改造传统产业，推广先进适用、绿色工艺技术，促进传统产业安全、绿色、集聚、高效发展和数字化、网络化、智能化升级。另一方面，《目录(2019年本)》注重培育壮大新兴产业，鼓励发展新技术、新产品、新业态。如在鼓励类中新增人工智能行业门类及相关条目。三是体现加快绿色安全发展的迫切要求。一方面，《目录(2019年本)》坚持严格的安全、环保、能耗、质量等技术标准约束不动摇、不松劲、不开口子的政策导向，通过适度提高标准等方式，限制或淘汰不符合有关法律法规、准入条件和有关规定的工艺技术和产品，新增、修改限制类、淘汰类相关条目，并具体明确了指标、参数、工艺、品种，以便于贯彻实施和监督执法。另一方面，《目录(2019年本)》注重鼓励发展绿色、安全生产技术、产品和工艺。四是呼应人民群众追求美好生活的消费需求。《目录(2019年本)》围绕加快发展现代服务业，提高服务效率和服务品质，构建服务产业新体系，重点推动新兴服务业规模化、规范化，助力公共服务领域补齐短板。在鼓励类条目中，新增“人力资源与人力资本服务业”、“养老与托育服务”、“家政”等行业，将“教育、文化、卫生、体育服务业”拆分独立设置。围绕推动物流等重点领域降成本，鼓励加强综合交通运输、现代物流基础设施建设，大力发展智慧物流，培育发展现代供应链。围绕推进实施乡村振兴战略，重点加强农业农村基础设施建设、改善农村人居环境、促进农村一二三产业融合发展。在鼓励类中，新增或修改相关条目。同时，着眼于积极培育消费新增长点，以汽车、家电、消费电子产品为重点，基于完善使用环境，畅通循环利用，促进更新消费，新增或修改完善了停车场和充电桩建设、垃圾分类设备设施、废旧产品回收利用等方面的条目。

二、工业化过程中产业政策的利弊分析

在早期的发展经济学文献中，产业政策指的是工业化政策。后来，产业政策的对象不仅仅是工业部门，而是扩展到经济活动中的所有部门。从狭义上来说，产业政策是对特定产业的干预活动。从广义上来说，产业政策是政府对经济的任何干预行为，旨在改善经济运行的环境，改变经济活动的结构，以促进经济增长和提升社会福利水平。主要经济体工业化过程中的产业政策特点：

1.德国产业政策推动工业化。早在19世纪40年代，德国思想家李斯特在《政治经济学的国民体系》中论述了国家采取贸易保护政策，以发展本国工业的必要性。他认为自由竞争只有在两个国家实力相当时，才对双方都有利。19世纪70年代，英国的工业化远较德国先进。在自由贸易的背景下，英国的工业产品占据了德国市场，抑制了德国的工业发展。因此，在这一时期，德国出现了著名的“钢铁和黑麦联姻”（工业和农业的联盟），也就是农业部门和工业部门罕见地共同支持贸易保护的现象。在19世纪70年代后期，德国提高了关税，以应对英国工业品的竞争。在内部，19世纪的德国推行建立统一的国内市场。（1）1834-1871年，推进关税同盟建立。1834年，德意志关税同盟成立，大幅降低了德意志各邦之间贸易的成本。通过大举修建铁路，改善内河航运，德国建成了当时欧洲高效廉价的运输网络。国内统一市场的形成，为德国国内商品的流通降低了成本，从而促进了工业的发展。（2）1871-1913年，统一后的工业化升级。1871年，德国完成统一。1875年，德国规定马克是唯一的支付手段，统一了全国的货币制度。这一时期，德国的重工业和化工业发展尤为显著。1870-1913年，德国煤炭开采量从3400万吨增至2.77亿吨，钢产量从17万吨增至1832万吨。以威廉•胡夫曼为代表的一批化学家将英国合成染料的技术传入德国后，德国的化学工业获得了突飞猛进的发展。从1870年至1900年，德国酸、碱等化学原料的产量增长了7倍，染料的产量增加了3倍，均跃居世界第一位。统一后的德国也加快了科技创新的步伐，注重引进国外的技术和人才，完善德式教育体系，培养了大批的高技能产业工人。到1913年，德国超过英国，成为仅次于美国的资本主义世界工业强国。实际上，日本和美国也一直在采用产业政策，只是在不同阶段目的不同、方式不同。

2.日本是积极运用产业政策的典型。产业政策对于日本二战之后的经济发展起到了非常重要的作用，其模式经历了从战时经济向创新的转型。（1）1945-1960年代：日本的产业政策保留了浓厚的战时控制经济的色彩。主要通过价格管制、定量配给和优先生产煤炭、钢铁等措施直接规制私营部门活动，助力日本的战后经济恢复。（2）1960-1973年代：日本的产业政策采取“硬措施”支持战略产业。如税收优惠、补贴、优惠融资和贸易保护等。1960年，日本制定《收入倍增计划》，重点发展钢铁、石油化工、机械制造等重工业。这一阶段日本产业政策的思想是防止过度竞争，方法上包括通过限制贸易对国内产业实行保护，培养与国外垄断企业竞争能力的政策。（3）1973-1990年代：日本的产业政策采取“软措施”支持战略产业。如行政指导、国家推动的产业协会、针对供应和外汇冲击的结构调整援助等。日本《70年代通商产业政策》强调：“应该严格杜绝过度加入政策、产业过度保护等措施”。产业政策应该专注于市场失灵领域，包括在提供公共服务、培育新产业、衰退产业的调整等方面发挥作用。从七十年代开始，日本加大扶持半导体产业，于1971年制定《特定电子工业及特定机械工业振兴临时措施法》，推动日本计算机产业向高级化发展。在八十年代，日本的半导体产业超过美国，全球市场占有率达到第一。（4）1990年代后：日本的产业政策转向促进创新。90年代提出“技术立国”，21世纪初提出“IT立国”。1994年，日本通产省发布《21世纪的产业结构》，指出日本未来的十四个主导产业，包括信息通信、能源、高新技术制造等。2000年，日本政府制订了《信息技术基本法》，将“IT立国”写入法律。但是，九十年代后日本的产业政策发挥的作用相当有限，其中一个原因是竞争不足。日本的全要素生产率在九十年代之后提升缓慢，日本也没有产生可以和美国、中国相竞争的互联网企业。

3.美国从未远离产业政策，但方式有变化。自建国以来，美国的产业政策经历了从工业化向创新产业政策、从直接干预向间接干预的转变。在工业化阶段，美国的产业政策主要实行贸易保护主义。在创新阶段，美国的产业政策主要是对研发活动进行支持。美国产业政策在两个阶段所使用的工具也不相同：在工业化阶段，美国主要使用直接干预工具；在创新阶段，美国主要使用间接干预工具。二战前美国实行贸易保护主义。美国在独立之后，面临着英国工业产品的倾销、本国工业产业发展困难的窘状。1791年美国第一任财政部长汉密尔顿向国会递交了《关于制造业的报告》，强调了美国面临来自国外的激烈竞争，而无法发展出独立自主的工业体系现状，提出了关税保护、进口限制、对目标产业直接提供政府补贴、对制造业投入进行免税、提供公共基础设施等十一条产业政策基本原则。美国平均关税税率从1789年的8.5%提升到第二次独立战争后的30%。1864年，《战争关税法》将美国的平均关税税率进一步提升至48.3%。1897年，美国制定通过了《丁利税则》，将平均进口税率提升为57%。1930年，美国公布了《斯姆特-霍利关税法案》，使美国的平均进口税率到达65%。二战之后，美国已经取代英国成为世界第一的工业化国家。二战之后，从1947年《关税及贸易总协定（GATT）》签订开始，美国的关税税率逐步下降，所有商品的平均有效关税税率从1946年的10.3%下降至2020年的1.5%。二战后在重视科技创新的同时，美国也没放弃运用产业政策打压竞争对手。二战之后，欧洲简单廉价的实用型汽车开始出口到美国，美国车企和汽车工人对此进行抗议。美国也同样对日本半导体产业进行打压，使其“受伤”很深。日本半导体产业在七八十年代突飞猛进，美国的英特尔和AMD等半导体企业一度接近破产边缘。1985，美国半导体产业协会（SIA）以“国家安全”为由向白宫进行游说，宣传日本的半导体产业对美国国家安全产生威胁。同年，美国对日本半导体产品启动了“301调查”。1986年，美国认定日本的只读储存器（ROM）倾销。同年9月签署《美日半导体协议》，日本必须开放国内的半导体市场，保证5年内外国公司产品在日本至少获得20%的市场占有率。不久后，美国更是对日本出口的芯片征收高达100%的惩罚性关税。同时，美国对韩国的三星开绿灯，只征收象征性的0.74%的关税，以打击日本的半导体企业。美国还效仿日本，成立了半导体制造技术联盟（SEMATECH），协调英特尔、IBM等14家主要的美国半导体企业共享研发成果。至此，日本半导体产业的辉煌时期过去，在全球的市场占有率不断降低。美国积极运用各种产业政策，加大对战略性产业的支持。美国一直就是产业政策的倡导者和积极支持者，美国第一任财长汉密尔顿就是早期产业政策酝酿者和提倡者之一。二十世纪五六十年代，美国在航天、军工等领域实施产业振兴计划，并且取得了较好效果。美国多届政府都曾选择新兴产业，制定较长期的计划予以扶持，推动政企合作和向企业转让技术，甚至通过减免税收、政府采购等手段直接干预市场。美国围绕先进制造、大数据、生命科学等优先发展领域，在人工智能等领域，美国政府举办“美国产业人工智能峰会”，成立“人工智能特别委员会”，提出由政府协调，整合产业和学术界力量以保持美国在人工智能时代的“领导地位”。在量子科技领域，美国众议院科学、太空和技术委员会推动实施“国家量子计划”，计划加大对量子信息科技的投资，加强政府与业界、学术界的资源共享，其中包括向初创企业转让技术等措施。对于科技型龙头企业，美国政府也为其提供包括资产税、销售税和所得税减免以及改善交通设施等诸多优惠措施。2005—2014年亚马逊至少接受了6.13亿美元的地方政府补贴。美国非政府组织“履行职责研究中心”跟踪了美国各行业接受政府补贴的情况。特斯拉公司自2007年以来共接受35亿美元的公共补贴（含减税部分），其中近10%来自联邦政府，其他来自地方政府，其中内华达州就给特斯拉减免了13亿美元的税收，支持该公司在州内建设超级电池工厂。国际商用机器公司（IBM）接受了16.32亿美元的各级政府补贴；谷歌母公司“字母表”接受了7.66亿美元的州和地方政府补贴；脸书公司接受了3.33亿美元的联邦、州和地方政府补贴。美国为了推进先进制造业国家战略，成立了数量众多（计划为45家）的制造业创新网络，并给予每家创新网络每年500万美元的补贴。美国对于环保产业的支持政策、补贴和税收减免更是名目繁多，数量高达10余种，其中，2008年《能源改进和扩展法》和2009年《美国清洁能源和安全法》均规定了新能源汽车补贴政策，主要形式是为购买新能源汽车的纳税人提供联邦税收抵扣。国际金融危机期间，美国联邦政府在“不良资产援助计划”下设立“汽车产业资助计划”，投入总金额超过800亿美元。美国对于农业等战略性产业的补贴也由来已久，平均每100美元的农业产值中，有20～30美元来自政府补贴。除各类补贴外，美国政府还为高技术产业发展提供订单支持，比如，马斯克的太空探索技术公司不仅有美国航天局的技术转让，而且有航天局和军方的运载火箭发射合同。

4.我国产业政策的历史经验与教训。改革开放以来，我国产业政策的重点经历了从早期的促进出口和基础工业发展，到提升城镇化水平，再到提升创新水平和可持续发展水平的变化。改革开放之后，我国开始从计划经济向市场经济转型。1989年，国务院发布《关于当前产业政策要点的决定》，首次以产业政策命名政策文件，制定了当时产业的发展序列，集中力量发展农业、能源、交通和原材料基础产业。1994年，《90年代国家产业政策纲要》提出产业政策要与中国特色社会主义市场经济匹配，加强市场配置资源的作用。这些产业政策的制定突破了当时的计划经济管理模式，将计划管理性的政策措施逐渐转变为投资审批、行业准入、财政税收、金融等政策工具，推动了我国从计划经济向市场经济的转型。这个时期的产业政策继续发展了我国的基础工业，并且提高了企业自主经营和创新能力，为我国参与全球经济一体化做了铺垫。

2001年加入WTO之后，我国产业政策向结构调整转变。2005年，国务院颁布《促进产业结构调整暂行规定》，提出了鼓励、限制和淘汰三类产业目录。针对部分行业的产能过剩问题，2002年以来我国相继出台了一系列的产业政策，以调整钢铁、水泥、煤炭、铝、电力、纺织等行业的产业结构。同时，我国也出台了一系列的产业政策以发展战略性新兴产业。2012年，国务院发布《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》，扶持信息技术、生物、高端装备制造等产业的发展。产业政策在我国的经济发展中起到了重要作用。我国的产业政策过去主要以直接干预为主，通过补贴、税收优惠、政府采购来促进产业的发展。近些年，股权投资模式的出现，减少了直接干预的色彩，逐渐向间接干预转型，我们以新能源汽车、光伏和半导体为例梳理一下我国产业政策的工具。

（1）补贴：对于新能源车行业，2009年财政部、科技部联合发布了《关于开展节能与新能源汽车示范推广试点工作的通知》，宣布在北京、上海等13个城市开展节能与新能源汽车示范推广试点工作，中央财政重点对购置节能与新能源汽车给予补助。其中，混合动力汽车可以获得最高5万元的补贴，纯电动汽车可以获得6万元的补贴。从2009年至2021年，我国汽车补贴资金已累计投入近千亿元。对于光伏行业，2013年8月，国务院发布《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》，出台了光伏分区上网电价政策和分布式光伏补贴标准。对分布式光伏发电实行补贴政策，电价补贴标准为每千瓦时0.42元。（2）税收优惠：2012年财政部和国家税务总局发布《关于进一步鼓励软件产业和集成电路产业发展企业所得税政策的通知》，出台了“两免三减半”和“五免五减半”的税收支持政策。（3）政府采购：2013年，在《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》中规定“政府机关、公共机构等领域车辆采购要向新能源汽车倾斜，新增或更新的公交、公务、物流、环卫车辆中新能源汽车比例不低于30%”。（4）股权投资：2014年6月，国务院印发《国家集成电路产业发展推进纲要》，将集成电路产业发展上升为国家战略；9月，国家集成电路产业投资基金设立（大基金），一期募资1387亿元；2019年大基金二期募资超过2000亿元，用于集成电路产业链企业的股权投资。

这些政策总体上起到了积极的效果，促进了新能源汽车、光伏、半导体产业的发展。（1）新能源汽车已经成为我国的优势产业之一。根据中汽协的数据，中国新能源汽车销量在过去十年增长了超过430倍，从2011年的8159辆，增长至2021年的352万辆。2022年，全国新能源汽车保有量达1001万辆，占汽车总量的3.23%。2023年1-9月份国内新能源汽车545万辆，同比增长30.5%。出口82.5万辆，同比增长110%。（2）我国光伏产业逐步取代欧洲，成为全球最大的光伏装机市场。至2021年，我国太阳能光伏累计装机量为306403MW，占全球总装机量的36.3%，而欧盟、美国的太阳能装机量分别占全球的18.7%和11.1%。2023年1-8月份国内太阳能电池产量为33325万千瓦，同比增长60.2%。（3）通过政策支持和税收优惠，我国的半导体产业也取得了巨大的进步，但是相比于国际先进水平还有待继续突破。我国集成电路市场规模从2016年的4336亿元增长至2021年的 10458亿元，年均增长15.8%，高于全球增速水平。2022年，中国大陆半导体材料市场规模约129.7亿美元，已第三年成为全球第二大市场，占比18%，仅次于中国台湾地区。

但是在产业政策实施过程中也暴露出一些问题，仍以上述三个比较有代表性的行业为例，这些经验与教训大致有以下几点：

（1）成功经验。产业政策扩大了规模效应，通过规模效应降低了生产成本，增强了产业竞争力。例如，新能源车发展早期技术尚未成熟，政府采购保障了市场需求，有助于实现规模经济。光伏发展初期成本高昂，其经济性相对火电无竞争力。借助于政府补贴，随着规模不断扩大，光伏产业链各环节不断降本增效，光伏发电成本逐渐接近甚至低于火电，实现“平价上网”，开始展现出优势。使用产业政策应当注意加强竞争，这一点在新能源汽车行业的发展过程中有所体现。一是打破地区垄断。2013年，在《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》中规定“推广应用的车辆中外地品牌数量不得低于30%；不得设置或变相设置障碍限制采购外地品牌车辆”。二是引入国外汽车厂商。2019年后，特斯拉来到我国独立建厂享受补贴。上汽大众、华晨宝马、一汽大众、上汽通用、北京现代等头部合资车企也纷纷推出纯电车型，进入补贴范围，使新能源汽车行业的竞争更加市场化。三是鼓励新能源汽车代工模式，放宽生产准入门槛。2018年，工信部发布《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》，其中提到“鼓励道路机动车辆生产企业之间开展研发和产能合作，允许符合规定条件的道路机动车辆生产企业委托加工生产”，认可了道路机动车委托生产的合法性。在代工模式下，出现了蔚来、小鹏、理想等新能源车企，加剧了市场竞争。产业政策补贴应当适时退出。2018年5月31日，国家发展改革委、财政部和国家能源局三部委发布了《关于2018年光伏发电有关事项的通知》，要求加快光伏发电电价退坡，尽早实现市场驱动，被称为“531新政”，光伏产业发展自此由政策驱动逐步转向市场驱动。“531新政”后，我国光伏行业的发展不但没有停滞，反而更快地走向了平价上网新时期。事实表明，在产业政策补贴消退之后，通过市场化竞争机制，我国光伏产业的竞争力增强而非减弱了。

（2） 不足之处。虽然总体上我国的产业政策是成功的，促进了产业进步，但是在实施过程中，我国也出现过“骗补”、过度投资等问题。需要说明的是，这些问题并不是说产业政策是失败的，而是说产业政策可以进一步完善。比如2016年，财政部对苏州吉姆西、苏州金龙、深圳五洲龙、奇瑞万达贵州客车、河南少林客车5家骗补的新能源客车企业进行了公开通报，这5家企业多申报补贴高达10亿元。为了弥补政策漏洞，工信部在2017年实施新的补贴申请标准，要求非私人用户购买的新能源汽车累计行驶里程要超过3万公里才能领取国家补贴。在光伏产业政策实施过程中，也有骗补现象。2009年，财政部、科技部和国家能源局计划投入100亿元财政资金支持光伏行业发展（金太阳示范工程）。由于该工程采取建设期（事前）补贴，后续项目的实际运营审核不严，于是一些企业通过虚拟项目、虚构合同、建后再拆和以次充好的方式“骗补”。对于半导体产业，2020 年10月，国家发改委称，“一些没经验、没技术、没人才的‘三无’企业投身集成电路行业，个别地方对集成电路发展的规律认识不够，盲目上项目，低水平重复建设风险显现，甚至有个别项目建设停滞、厂房空置，造成资源浪费。”此外，新思维下产业政策应当注重解决环境污染等问题。（1）产业政策在促进制造业发展的同时，对环境污染问题关注不足。“先发展后治理”导致环境恶化，不过近几年这个问题得到了比较好的解决。（2）城镇化过程中，房地产和金融共同扩张，带来房地产过度金融化的问题。房产具有投资和消费双重属性，作为抵押品，起到了放大信用的功能。土地具有垄断和金融属性，地方政府通过土地资产变现与抵押融资来筹措财政资金，“地价-房价-信贷”的金融循环不断深化。房地产行业的高负债、高杠杆、高周转特点，吸引了过度的金融资源，对制造业的融资也产生了挤压。

5.对传统产业政策的争论：从“该不该做”到“如何做”。虽然产业政策从未远离，但是对产业政策的争论从未停息过。既有观点认为产业政策帮助东亚实现了“经济奇迹”，也有观点认为拉美国家因为产业政策深陷债务危机。中国学界对产业政策也持有不同观点。一派观点认为产业政策是必须的，不能因为有些产业政策会失败就反对所有的产业政策，而是要分析产业政策成功和失败的原因，帮助政府更好地设计和实施产业政策。另一派主张抛弃任何形式的产业政策，认为产业政策失败是必然的，而不是偶然的，“产业政策不过是穿着马甲的计划经济”。实际上，国际上对产业政策的认知一直在变化，如果说前期的争论焦点在于“该不该做”，后期争论的焦点则是“如何做”。一是产业政策解决市场失灵。早期的观点认为政府应该使用产业政策促进特定产业的发展，特别是工业。产业政策的支持者认为，产业政策解决的是市场失灵问题。一般来说，市场失灵来源于垄断、外部性、信息不对称以及公共品的不足。传统产业政策主要解决的是垄断和外部性问题。另一类产业政策重点是纠正市场，提高经济效率。二是政府失灵削弱产业政策效果。产业政策的反对者认为，市场失灵的存在并不构成政府干预市场的理由，因为政府也会失灵。诺贝尔经济学奖得主贝克尔曾表示，“最好的产业政策就是没有产业政策”。政府失灵的来源主要有两个方面：信息不对称和寻租。三是从直接干预到间接干预。为了既能纠正市场失灵，又能避免政府失灵，政策界人士以及学者日渐认为产业政策更应该发挥间接干预作用，减少直接干预。主流观点认为，在经济追赶阶段，直接干预政策效果可能比较好，因为这个阶段经济发展的方向是明确的，政府失灵中的信息不对称问题较小。但是，当一个经济体度过了经济追赶阶段，处于科技前沿的时候，间接干预的效果可能会更好。对于政府执行能力比较强的国家，可以比较容易避免政府失灵中的寻租问题，使用直接干预的工具可能会更有效果。而对于政府执行能力比较弱的国家，使用间接的工具，可能效果会更好，直接的管理工具反而会产生更大的寻租空间。

三、“大变局”需要产业政策重回焦点

德国19世纪就用产业政策应对国际竞争，二战后的日本也是积极运用产业政策的典型。纵向来看，处于经济追赶阶段时，美国和日本都用产业政策推进工业化，而进入领先阶段后，其产业政策都转向促进创新。横向来看，在后发国的竞争力大幅提高后，作为领先国的美国通常运用产业政策打压后发国。当今全球面临绿色转型、世纪疫情、大国竞争、贫富分化等大变局，不仅影响市场效率，也关系到广义安全。为此，美国和欧洲政府加大干预，产业政策又重回焦点。

（一）大国竞争是经济问题，更是政治问题，关系到国家安全。在逆全球化的冲击下，全球合作的格局受到挑战。逆全球化同时影响供给、需求以及供应链的运转。贸易摩擦、科技争端都是逆全球化背景下全球治理失衡的表现。（1）公共卫生冲击。2020年爆发的疫情带来巨大的冲击，为此政府必须主动作为，采取应急措施保护公众健康。从经济视角来看，公共政策既要保供给、保需求，同时也要促进经济结构的转型。（2）维护供应链稳定意味着供应链管理要在风险和收益之间平衡。相对来说，私人部门更加追求效率，公共部门更加重视安全。（3）气候变化与绿色转型。气候变化会增加自然灾难，需要绿色转型来应对。而与之相关的碳排放具有负外部性，其经济活动的收益是个体的，但带来的损害是全球的；减排的成本是个体的，收益是全球的。（4）全球贫富分化加剧不仅影响经济增长，也影响社会稳定，既是效率问题，也是安全问题。为应对这些大变局、大挑战，美欧积极加大产业政策力度。在疫情冲击和地缘政治变局背景下，美国、欧盟均提出要增强本土供应链的韧性，其共同关注点主要集中在原材料、原料药、半导体、电池、可再生能源五个基础领域。交集之外，美国还关注国防工业和交通，欧洲关注网络安全和云计算。从具体政策来看，2022年8月9日，拜登签署了《美国芯片与科学法案》，该法案总规模达2800亿美元，其中的520亿用于芯片与半导体技术，用来重点扶持高端芯片的制造。该法案的目的一是吸引半导体制造业回归美国，二是为美国创造新的就业机会。同时，该法案要求获得补贴的半导体企业，不得在有关国家扩建半导体制造产能。其实奥巴马政府时期，美国就推出《2009年美国复苏与再投资法案（ARRA）》和《2010制造业促进法案》，以促进美国本土制造业发展。特朗普政府时期推行“美国优先”政策，出台《美国先进制造业领导力战略》，积极推动产业回流美国。在疫情之后，美国的制造业回流趋势有所加快，2021年，制造业回流创造了26万个工作岗位。中国、墨西哥、印度、日本是美国制造业回流的主要来源国家，美国回流倡议协会的统计显示，回流的前三行业分别是交运装备、计算机和电子设备、机械。按照科技程度划分，高科技企业以及中高科技企业占了42%，创造的工作占比68%。这意味着，争议不断的产业政策重回焦点，重要性上升。

（二）新变局新时代产业政策的转型创新。大变局下的新思维。传统产业政策的理论基础是新古典主义，注重提升效率，难以解决现在面临的大挑战，所以需要新的产业政策思维。在大变局背景下，美国和欧盟推出的产业政策表明，产业政策目的不再仅仅专注于效率，也更加重视供应链安全、地缘政治、网络安全、贫富分化等问题。新古典主义与现实有一定差距，而且过去数十年其所提倡的自由化恰恰是某些“大挑战”的来源，所以不能继续沿着过去的思维前进。例如，全球化导致跨国公司全球布局，虽然提升了效率，但削弱了安全，使得供应链大幅延长。工作机会在全球范围内转移，造成了国家间的增长分化以及同一国家内部不同人群收入分化。金融自由化也带来了贫富分化，威胁社会稳定。新古典主义并不关注分配问题，而从政治经济学的角度来看，市场行为必须接受政治和社会伦理价值观的约束，现实当中的政策必须关注公平与社会稳定问题。传统的产业政策也针对过社会问题，但范围比较小。大变局下的新思维是产业政策不仅仅要注重效率，而且要注重安全，其理论基础从近几十年的新古典主义重回政治经济学。已经有一些学者从政治经济学的视角重新思考产业政策。市场本身是短视的，而经济金融化使市场更加如此，所以难以考虑到风险问题。正是由于市场没有充分考虑这些风险，所以对提升安全的投资太少，最终提高了社会成本。解决方法通常是对风险进行“定价”，使企业承担其行为的后果。但是，现实中很多风险难以定价，所以企业也不必承担这些风险，导致了安全问题更加严重。产业政策应该注重安全，贸易自由化带来的效率提升不能以削弱供应链安全、降低安全依赖、损害制造业、加大碳排放为代价。从政治经济学视角出发的使命导向型的产业政策是一个例子。大变局时代使命导向的产业政策目标更宏大，应该注重公众利益，不仅仅是经济利益。换句话说，产业政策不仅解决经济问题，也解决社会问题。从政府角色来看，产业政策不仅被动地解决市场留下来的问题，也要主动出击，甚至起到引领作用。在对产业政策的评估上，传统的方法是静态的、事前的成本收益分析，而新思维下需要动态的、系统性的评估方法。在评估标准上，传统产业政策更注重是否解决了市场失灵，避免政府失灵，而新思维下产业政策应该更加关注是否解决了所面临的挑战。对于风险的态度上，在学习过程中，失败是不可避免的，所以政策应该容忍一定程度的失败，提高风险的可承担度。但是也有观点对使命导向型产业政策持不同看法。首先，使命导向的产业政策对制度只字未提，在强调政府作用的同时，没有提出如何避免大家一直关注的政府失灵现象。使命导向型的产业政策忽视了劳动者收入问题，而不平等恰恰是今天我们面对的主要挑战之一。此外，使命导向型的产业政策在很大程度上回避了对具体细节的讨论。使命导向的产业政策也忽视了多边主义的重要性，将促进单边主义的崛起。虽然使命导向型的产业政策可能帮助解决国内的社会问题，但是也会激化国家间的矛盾。总体来说，虽然使命导向的产业政策有不足之处，但其理念对于思考大变局时代的产业政策仍有帮助。

（三）产业链政策促进创新是关键。过去，我国主要是经济追赶国，但现在开始在部分领域占据领先地位。过去成功的产业政策经验对于追赶阶段比较有效，但并不能保证这些经验在领先阶段也能够成功。美国和日本的发展历史表明，从经济追赶阶段向领先阶段，产业政策的重点应从保护幼稚产业、促进出口转向提升创新水平。对于我国来说，创新政策尤为重要。无论是维护产业链安全、能源安全还是推动绿色转型、降低贫富分化，都离不开科技创新，只有效率提升和经济发展才能从根本上解决现在面临的问题。从2010到2019年，我国的经济增速平均为7.4%，相比2000-2009年降低2.5个百分点。其中，全要素生产率（TFP）的贡献降低了2个百分点，是过去十年经济增速下行的主要原因。在短期，我国仍然面临创新能力不足的问题。从2018年以后，我国的集成电路贸易逆差还在继续增加，对外依赖仍然严重。在这种情况下，十八大以来，我国产业政策重点转向科技创新，包括信息技术、半导体、高端装备、新能源、医药等。2022年，二十大报告提出，到2035年，我国要实现高水平科技自立自强，进入创新型国家前列；建成现代化经济体系，形成新发展格局，基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化。一是政府要积极参与创新，完善分配机制；二是研发政策比直接补贴更能促进创新；三是提高政府引导基金的市场化运作水平；四是避免因提升安全而损伤效率；五是既要支持国内企业“走出去”，也要促进国外企业“引进来”。

四、产业链政策的战略选择

近年来，围绕“产业政策有没有用”“要不要继续实施产业政策”“产业政策如何转型”等重大问题，学术界、产业界和政策制定者进行了广泛的探讨、深入的研究和不断的反思。但总体而言，取得的共识和进展较为有限。现实中，产业政策仍在大量的制定并运用到产业发展中，甚至由于新冠肺炎疫情的冲击和全球范围内产业竞争的日趋激烈，产业政策的制定实施得到了更为广泛的重视和更为经常的使用。产业政策制定实施中存在的各种问题正在逐步改善，虽然产业政策不会缺位，但如何更好地制定和实施产业政策，特别是在国家提出加快构建新发展格局的背景下，产业政策的功能、定位、实施方式和手段都需要与时俱进，不断调整优化转型，以便于更好地满足国家战略需要。 

1.时代发展变化：从支撑国际大循环到加快构建新发展格局。在改革开放后相当长一段时期，我国发挥劳动力丰富、成本低的优势，通过设立经济特区和经济技术开发区等方式，积极引进外资、先进技术和管理经验，承接国际产业转移，参与全球经济分工与合作，形成了资源和市场“两头在外”、大进大出的国际大循环格局，成为“世界工厂”，有力促进了经济快速发展。在这一背景下，我国产业政策的主要逻辑是服务“国际大循环”，其主要做法是鼓励出口，对出口企业所得税进行减免并提供出口退税，将优质商品以具有竞争力的低廉价格出口国外，提升西方消费者福利。其结果是“两头在外”“大进大出”，成为“世界工厂”，创造了举世瞩目的工业发展奇迹，但也带来资源消耗和污染留在国内、附加值低、分工锁定、贸易摩擦和争端增多、低水平恶性竞争等突出难题，受到发达国家与新兴经济体的“两头挤压”。近年来，经济全球化遭遇逆流，国际经济循环格局发生深度调整。新冠肺炎疫情加剧了逆全球化趋势，各国内顾倾向上升。2020年4月，习近平总书记提出要建立以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，党的十九届五中全会对构建新发展格局作出全面部署。这是把握未来发展主动权的战略性布局和“先手棋”，是新发展阶段要着力推动完成的重大历史任务，也是贯彻新发展理念的重大举措。因此，产业政策的立足点要从鼓励出口、促进国际大循环调整为满足内需、促进科技自立自强和国内国际双循环相互促进。从“广交会”到“进博会”再到“服贸会”，以人民美好生活需求为出发点，推动实现内外贸商品生产“同线同标同质”，努力把优质产品留在国内，满足国内市场消费升级需求。发挥产业政策在抗疫等应急物资生产和救援中的作用。依托强大国内市场，加快实施产业基础再造工程，培育“专精特新”中小企业和具有产业生态主导权的龙头企业，提升全球产业分工主导能力。根据“双碳”等国家发展战略需要，严格限制高耗能、高污染和资源性产品出口。加大优质产品进口，促进贸易基本平衡。实施重要初级产品进口储备战略，对于进口重要能源、农产品和关键矿产资源实行税收优惠、减免和补贴措施。

2.企业需求调整：从“要资金”“要政策”到“拓市场”“优环境”。部分经济学者和西方政府对我国产业政策的最大批评就是认为过去产业政策“选冠军”（“选产业”+“选企业”+“选技术路线”+“给资金”+“给政策”）的做法扭曲了市场竞争，造成了资源错配和不公平竞争。毋庸置疑，这类产业政策在特定历史时期发挥了重要作用。比如，“选产业”推动了特定产业的发展，使我国多个行业规模体量跃居世界第一，200多种产品产量居世界第一；“选企业”有助于龙头企业做大做强，增强国有经济竞争力，同时避免恶性粗放竞争；“选技术路线”有助于推动成熟技术落地转化，加速从研发到生产的进程；“给资金”在要素短缺时期能够大大缓解企业资金瓶颈，促进企业快速成长；“给政策”则能够让企业在竞争中获得明显的比较优势，快速拓展市场空间。但随着我国产业发展条件和环境的变化，这类指向性过于明显、倾斜性特征显著的政策支持方式变革越来越不适应时代发展要求。比如，“选产业”领域太多，分散了政府的有限资源，降低了政府资源的使用效率，带来了地区间产业结构趋同，并导致某些鼓励发展产业的产能过剩。从追赶型经济体向引领型经济体转变，前沿领域技术路线的不确定性也增加了“选技术”失败的风险。“选企业”会抑制行业发展活力，降低企业从事技术创新的积极性。货币投放量大幅增加，市场上资金充沛，产业发展主要矛盾从“有项目、缺资金”转变为“有资金、缺好项目”，大量的投资人手握重金却无处可投，政府资金相对于市场资金的体量规模较小，政府资金追求稳健回报的属性也使得政府投资愈加谨慎，“给资金”的效果大打折扣。确立竞争政策基础性地位和“去补贴化”“全球最低税率”成为全球新的共识，要求“给政策”型的产业政策尽快转型。从实地调研情况来看，很多优质企业也坦言，“现在给资金不如给政策，给政策不如给市场，给市场不如给公平竞争的发展环境”。因此，适应构建新发展格局的需要，产业政策需要从“选产业、选企业、选技术路线”向“选有限产业+行业内企业普惠支持+营造良好产业生态”转变。一方面，瘦身聚焦，缩小产业政策支持范围，仅对事关国家经济安全和未来发展全局有重要影响的战略产业进行扶持；另一方面，要与高标准国际规则接轨，尽可能减少直至消除对特定主体的补贴、税收优惠、低价供地和行政干预，转而通过政府采购、消费补贴等市场化方式对行业内企业加大普惠支持力度，加大基础设施和公共服务体系建设，优化政府服务，营造良好产业生态，通过自主创新和公平竞争培育出有竞争力的企业。产业政策的主要功能是为企业发展拓展国际国内市场空间，加强国际规则对接，营造公平竞争的优良发展环境。

3.产业政策创新：从产业政策走向产业链政策。新冠肺炎疫情发生以来，各国更加重视产业政策的作用，内顾倾向上升。维护产业链供应链安全稳定，引导产业回流，推动构建区域产业链和弹性供应链体系，成为各国产业政策的“优选项”和“必选项”。从全球范围来看，产业政策不仅没有因为各种批评而消亡，反而获得更多的支持和生命力。国家产业战略和产业政策的制定正在成为一项不可忽视的全球现象。与此同时，当今世界百年未有之大变局和世纪大疫情加速演进，全球产业链供应链进入重塑期，国际产业竞争从产品竞争升级到产业链群之间的竞争，主要经济体纷纷出台政策措施加强对产业链供应链的“国家干预”，产业链成为世界各国战略竞争主战场。

（1）美国采取规则、法律、制裁等多种手段，不断强化对产业链供应链的“国家干预”。美国把扩大国内制造业供应链能力作为保障先进制造业领导地位的核心要素和政策重点。美国白宫发布供应链审查百日报告，严厉批评了过去效率优先和低成本优先的做法，认为美国全球化布局产业链的做法损坏了美国的繁荣和管理全球资源的能力，必须采取措施重建工业基础和创新引擎。美国政府还建立了多部门高度协同、运行高效的产业链控制机制，从安全角度对供应链进行总体把控。由商务部牵头，建立能源部、国防部、司法部和中央情报局等共同参与的联席会议协商决策机制。建立由大型跨国公司和企业参与的产业链风险管理工作组，增强政府与企业的互动等。与此同时，美国还投入4000亿美元推行“购买美国货”计划，以增强本土制造能力，并强化与欧日澳供应链合作。美国供应链审查百日报告提出了加强半导体、电动汽车电池、关键矿物和材料、药物和先进药物成分等供应链本土化发展的六大类23条具体建议。这些措施包括：加强美国关键产品的制造能力建设，提高美国制造业就业质量和工人熟练程度，推动关键产品在美国国内生产；投资研发以减少供应链的脆弱性；严格审查外资对美国“关键技术”领域的投资，对于任何可能获得美国企业特定技术或敏感技术的并购或投资，都需要进行强制申报；严格控制技术人才流动与国际学术合作；加强与美国盟友合作共同提升产业链供应链韧性，等等。美国中国战略小组发布的《非对称竞争》报告明确提出把芯片、稀土、基因工程三大关键技术作为中美战略竞争的焦点，建议采取推动制造业回流、加强新基建、完善平台和标准、联合盟友围堵等措施减少供应链对中国的依赖，必要时可以通过制定强制性经济措施和法律、增加新的不可靠实体清单、完善反垄断法等方式对中国进行打击。

（2）欧盟注重供应链审查和安全立法提升产业链供应链韧性。欧盟宣布多元化供应链审查计划和供应链安全立法，提出《供应链法》草案，加强欧盟内部资源整合，力图通过“保护性措施”减少对外依赖，推动欧盟经济竞争力的回归，重构自主弹性供应链。欧盟更新的产业战略也以减少原材料、电池、活性药物成分、氢、半导体、云计算等六大战略领域对中国的依赖为主要目标。欧盟工业5.0战略强调依托数字化、数据驱动和互联工业建立可持续、以人为本、弹性的供应链。欧盟还实施了《外商直接投资审查条例》，强化对敏感领域外商投资监管，通过“出口管制新规”升级军民两用产品出口管制，计划推出“欧洲共同利益重要计划”，提供约500亿欧元支持半导体投资。

（3）德国出台《德国工业战略2030》，明确未来十年德国工业发展重点和具体产业政策支持方式。2019年2月，德国联邦经济与能源部正式公布《德国工业战略2030》，宣告德国最新工业发展战略的诞生。这是德国近30年产业政策的重大转变，该战略提出了到2030年德国工业发展的目标，明确了产业政策实施的五种情形，并提出要培养“国家工业冠军”，希望在人工智能、自动驾驶等战略性领域，通过国家支持再造类似空中客车一样的全球领先企业。从战略目标来看，《德国工业战略2030》提出要增强并扩大德国制造业在欧洲和全球范围内的经济技术实力、竞争力和领先地位，并把扩大规模和市场份额作为重要目标，要求将工业在德国国内生产总值中的比重从目前的23%扩大到2030年的25%。从重点领域来看，《德国工业战略2030》提出了到2030年德国重点发展的十大产业领域，包括钢铁、铜和铝产业、化工产业、机械工程和工厂建设、汽车产业、光学产业、医疗设备产业、绿色技术产业、武器装备、航空产业和增材制造（3D打印），这些都是德国已经或仍处于领先地位的关键工业领域，也是德国制造走向未来的基石。从政策支持方式来看，该战略还明确了产业政策干预的具体情形和主要措施，是一份德国版的产业政策实施指南。《德国工业战略2030》规定了政府产业政策干预的五种情形，第一种情形：对于规模较小的产业，国家应该较少干预，只需要普惠性的研发支持、税收优惠、政府采购等支持措施；第二种情形：对于规模较大的产业，国家可以给予企业直接资金补贴；第三种情形：对于现有优势产业造成重要挑战的领域，国家干预可以延伸至限时接管股份；第四种情形：对于产业附加值非常高的新兴领域，国家可以组建财团提供援助；第五种情形：对于可能影响全球科技竞争的战略制高点领域，国家可以直接参与，组建国家平台公司进行研发生产。德国还联合法国出台《面向21世纪欧洲工业政策宣言》，通过整合资金、技术及经验，加大创新领域的战略性投资，培育垄断性的欧洲冠军企业，采取更为有效的自我保护措施等，确保欧洲工业在国际上的竞争力。

（4）日本设立专项资金推动产业链供应链多元化本土化。日本政府宣布从108万亿日元的抗疫经济救助计划中，拨出2435亿日元用于“供应链改革”项目，帮助本国企业将零部件生产线特别是高附加值产品的制造转移回本土或转移至亚洲、非洲等多个地区，“寻求实现生产基地多元化”和供应链多元化。不少外资企业重新评估供应链安全，提出产地多样化、减少供应链过度集中的想法，制药、医疗器械和防疫物资等行业就近或本地化生产成为趋势。在日本政府出台这一政策后，东京商事研究公司对2 600家日本企业进行调查，有37%的公司愿意把生产基地迁出中国。

（5）印度和东南亚国家纷纷加大制造业招商引资力度，成为吸引全球产业转移的热点地区。印度从20世纪90年代之后开始实施给予重点产业选择性干预的产业政策，其政策重点主要是计算机软件、电子设备、制药等高技术产业部门。2004年，印度成立了以政府总理为主席的国家制造业竞争力委员会，该委员会2005年发布《制造业国家战略》白皮书，提出与中国竞争全球制造业中心的地位。2015年，印度提出“印度制造”的世界工厂计划，意图振兴印度制造业。2019年印度制定了全新的产业政策，该政策的重点是探讨如何减少新技术开发与应用上的监管障碍，鼓励企业采用机器人技术和人工智能等前沿技术推动制造业的发展，吸引投资和就业机会，增加制造业在国内生产总值中的份额。东南亚的越南、泰国、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚等国也纷纷制定产业政策，吸引外国投资，大力发展制造业和加工贸易产业。这些政策的特点是将发展“增长”能力作为产业发展总体目标。东南亚地区各国政府都认为，加速发展的能力是发展最好的道路。因此，东南亚地区各国政府对农业、制造业或服务业中具有生产能力的领域都进行大力扶持，同时进行大规模土地改革以提高土地生产力，通过这些领域的发展来加速资本积累、技术进步和生产多样化，从而达到进一步加速生产能力发展的目的。与此同时，东南亚国家十分重视政府干预对产业发展的作用，重点支持制造业和高技术产业发展，主要将税收减免、加速折旧等相关扶持措施集中于具有生产能力部门中的新产品、新工艺和新技术方面，以促进制造业部门生产能力的加速发展，从而达到带动整个经济发展的目的。为保证产业政策的顺利实施，东南亚各国还纷纷成立专门机构以扶持产业发展，这些机构的作用主要是选择具有生产潜力的部门作为目标产业，并从中挑选出部分企业进行扶持。这些专门机构必须持续紧盯本国或本地区企业的生产能力，找出具有生产潜力的部门并加快该产业的发展，从而可以使这些产业比其他产业更快地增长。重视对目标产业中的重点扶持企业的情况进行跟踪，并定期进行评估。东南亚各国人力成本明显低于我国，虽然在产业体系完备程度、基础设施条件和劳动力素质等方面弱于我国，但通过税收优惠、土地供应、园区建设、人员流动便利性等方面的招商引资措施，其在吸引全球劳动密集型产业转移方面的优势进一步凸显，可能对我国具有传统比较优势的创汇产业产生较大影响和冲击，一定程度上扰乱我国制造业布局和发展节奏，减缓我国中西部地区工业化进程，侵蚀我国制造业的底盘，给我国“世界工厂”地位带来一定威胁。

五、我国产业链政策创新的方向路径

厘清何为产业链政策，定义产业链是关键。产业链就其表现形式来看，是在设计、制造、运营等环节有内在技术经济关联的企业，为实现价值增加等经济活动而合作，由此形成的复杂网链结构。产业链同时也是市场专业化分工的结果，同产业内各类企业基于专业分工形成的特定经济联系，“链”则是市场主体被重新联系起来而呈现出的不同形态。供应链是企业从采购生产资料到制成产品，并经由销售、运输网络把产品送达需求终端，将供应商、制造商、分销商直到最终用户连成一个整体的企业生态体系。通俗地理解，产业链是从产业整体视角看企业间各种关联关系，供应链则立足于单一企业视角看企业间的上下游关系，因此产业链范畴要宽于供应链。所谓产业链政策，就是用以协调产业链条上企业之间的合作关系，保障产业链条稳定可控的一系列政策支持体系。

不同于企业组织的被动“自适应”，主动降低企业利用市场协调生产的交易成本，是产业链政策的核心职能所在。现代产品比传统产品需要更高程度的专业化，生产由“基于产品的分工”转向“基于知识的分工”。“一个产业一个企业链主”的时代已经过去了，全球分工体系把各类专业企业聚集在一起，在研发、设计、制造等方方面面实现跨界合作。中央明确提出，增强产业链供应链自主可控能力，形成具有更强创新力、更高附加值、更安全可靠的产业链供应链。从我国政策实践来看，在以“链长制”为代表的产业链政策实施过程中，无论省市县，产业链“链长”皆由地方主要领导挂帅。政府“培产业”，企业“造产品”；“链长”是政府，“链主”是企业。政府推动的产业政策若要成功，还要满足系列条件：一是政府要站得高，必须知道什么样的产业结构是好结构、什么样的市场结构有利于激发市场活力；二是政府要看得远，必须具有前瞻性，知道哪些产业能够成为主导产业、新兴产业或战略性产业；三是政府要走得稳，必须能够对政策运行自我纠偏。政府能否做到上述三点，争论不休。因此，学界关于产业政策的分歧通常大于共识。

产业链政策，虽然从“形”上看起来像传统产业政策那样，有行政权力介入特定产业市场运行，但其“神”是运用行政权力降低市场运行的制度性成本。两者在理论基础、政策设计、目标导向和实施路径上均存在较大差异。第一，从理论基础看，传统产业政策多构建在“市场失灵”理论基础之上，而产业链政策的理论基础是更好利用“市场分工”而非矫正“市场失灵”。第二，从政策设计看，一个产业是否需要“强链、补链、延链”等判断，作为“链长”的政府官员高度依赖“链主”企业及其配套企业提供的市场信息。而传统产业政策对产业进行选择性支持时，需要政府部门进行非市场化预测和判断。第三，从目标导向看，传统产业政策突出规模导向，产业链政策更强调企业间协调合作能力。地方以产业链招商形成的产业链集群，有助于深化分工，降低企业间合作配套成本，为企业在特定环节“心无旁骛”从事自主创新提供条件。第四，从实施路径看，产业链政策主要针对产业链“特定环节”给予政策性支持，而传统产业政策则主要针对产业内“特定企业”给予非对称性支持。一言以蔽之，产业链政策更好地实现了有为政府和有效市场的有机结合，这是产业链政策更容易凝聚共识的逻辑所在。

当前全球产业竞争已经进入“链时代”，要牢固树立完整、准确、全面的新发展理念，把高质量发展的要求贯穿新型工业化全过程，加快推动产业政策向产业链政策转变，尽快制定更具系统性和更有针对性的产业链政策方案，“强基、韧链、优企、提效”，加强政策协同和工作协同，以创新谋长远之势，以产业筑久安之基，以人才行长远之策，在固本培元兴新中统筹推进补短板、拉长板、锻新板，加快塑造高质量发展新优势，加快形成新质生产力。

第一，突出“强基”，着力夯实产业基础能力。产业基础能力水平决定着产业安全水平。没有产业基础能力的提升，产业链供应链发展将难以逃脱被遏制和控制的命运。针对“十四五”及未来一个时期稳定我国产业链供应链面临的薄弱环节、难点痛点和瓶颈制约，应该加快实施产业基础再造工程，加大产业链核心环节扶持，努力锻造长板和优势环节，加快培育产业生态主导企业和隐形冠军企业，促进中央和地方之间的统筹，优化产业链现代化发展的政策支持体系，深化产业链国际合作，努力保障我国产业链供应链安全稳定，加快提升产业链供应链现代化水平，夯实构建新发展格局的产业链基础。不仅要推动关键核心技术突破，而且要解决国产化技术和产品不愿用、不敢用的问题。为此，一要推动“一揽子”技术突破。聚焦新一代信息技术、高端数控机床和机器人、航空航天装备、新材料、生物医药及高性能医疗器械等产业发展需求，梳理产业基础薄弱环节、技术和产品，制定年度攻关清单，逐一解决。二要组织开展“一条龙”链式创新。围绕基础装备、关键零部件、基础工业软件和关键基础材料等重点领域，以重点产品为龙头进行“全产业链持续创新能力建设”，推动产业链上下游产品设计、材料开发、工艺开发、装备制造、示范应用推广等企业和研发机构、高校等单位开展协同攻关，构建国产首台（套）、首批次产品大规模市场应用的生态系统，为国产技术和产品应用打开市场空间。三要强化产业基础再造的体制机制保障。加快建立产业基础能力动态评估机制，健全产业政策长效支持机制，优化产学研一体化攻关机制，建设全产业链协作机制，构建国企产业基础再造工程的适应机制，完善产业基础领域人才活力激发机制，通过强有力的体制机制保障推动产业基础能力加快提升。

第二，着力“韧链”，提升产业链韧性和现代化水平。韧性是保产业链供应链安全的重要目标，具体而言，就是增强产业链供应链抗冲击能力，即使在受到冲击以后也能够很快恢复。为此，一要推动采购来源多元化、运输通道多元化、产业链合作网络化，通过多元化、网络化对冲风险。实施断链断供替代行动，推动龙头企业建立同准备份、降准备份机制。推动开展多元化采购，加强国际技术和贸易合作，加快拓展第二技术来源国。聚焦标志性产业链和关键产品，加快绘制重点产业链精准合作图，建立产业链补链延链项目库，精准招引一批产业带动强、科技含量高、经济效益好的外资重大项目。二要完善产业链上下游配套能力，切实在降本增效上下功夫。实施“降成本专项行动”，切实降低土地成本、融资成本、能源电力成本、物流成本、原材料成本和企业实际税费负担，防止产业链过快外迁，稳固产业链。三要实施“反脱钩”战略，积极拓展国际合作。做好产业链供应链韧性与稳定国际论坛筹备工作，争取广泛参与和多方共商对话，聚焦关键零部件供给、国际货运协调、原材料供应等影响产业链供应链稳定的重点问题，共同维护好全球产业链供应链安全稳定，畅通世界经济运行脉络。四要锻造长板，强化创新引领。立足我国产业规模优势、配套优势和高铁、电力装备、通信设备（5G）、原料药等部分领域先发优势，强化创新引领，力争实现关键技术和标准主导，提升国际产业链供应链对我国的依赖程度，获取反制“卡脖子”约束的非对称制衡能力，打造更具竞争力、更高附加值的产业链。同时，前瞻谋划脑科学、量子科技、深海深空等未来产业，实现对重要技术、核心装备、人才等率先“卡位”。

第三，聚力“优企”，增强企业主体地位和竞争力。实施产业链政策，要毫不动摇地坚持企业主体地位，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，注重通过改革的办法激发市场主体活力，增强市场主体主动作为、应对风险的意愿和能力。特别是要强化龙头企业的牵引作用，引导社会各界围绕龙头企业发展需求，加大技术、人才、资金、市场等方面的保障力度和集中攻关。一要加快培育产业链龙头企业。支持企业家通过创造新模式、运用新技术、制造新产品、开拓新市场，培育壮大一批产业生态中具有重要影响力和主导作用的领军企业。二要加大“专精特新”中小企业培育力度。以提升基础产品、关键基础材料、核心零部件研发制造能力和基础软件研发、先进基础工艺和尖端设计能力为目标，实施“关键核心技术—材料—零件—部件—整机—系统集成”全链条培育路径，建立分类分级、动态跟踪管理的企业梯队培育清单，给予企业长周期持续稳定的支持，加快培育一大批主营业务突出、竞争力强的“专精特新”中小微企业，打造一批专注于细分市场、技术或服务出色、市场占有率高的“单项冠军”。

第四，注重“提效”，增强产业链质量效益和控制力。一要加快传统产业智能化绿色化升级改造，推广绿色生产工艺和技术装备，提高劳动生产率。推进先进制造业和现代服务业深度融合，培育新产业新业态。二要推动优链，更好实现供需适配促进国内经济大循环。推动建立部门链长制，由国家部委牵头推进全国产业链贯通工作，加强对全国产业链工作的统筹指导，推动扶持产业政策系统优化、精准滴灌。推进生产力布局优化调整，发挥中西部地区承接产业转移的潜力，在中西部地区符合条件的地区再建设一批国家产业转移示范基地和重要产业链基地，增强我国产业链发展的战略纵深和回旋空间。加快发展数字经济，提升产业链数字化智能化水平。以有效需求为牢固支撑，在更加丰富的应用场景中提升国内产品质量和可靠性，促进供需有效衔接、动态匹配。三要科技强链，加快塑造我国制造业竞争新优势。一方面，持续加大研发投入，强化以应用为导向的前瞻性、颠覆性技术战略布局，推动新一代信息技术、生物与健康、先进材料、高端装备等重大技术的群体性突破。充分发挥新型举国体制优势，加快组建若干国家重点实验室，集中解决一批面向国家战略需求的前瞻性重大科学问题。另一方面，加快新一代信息技术、生物医药、航空航天、节能环保、新能源、新材料、新能源汽车等战略性新兴产业发展，推动产业链创新链“双向融合”，培育一批具备产业链控制力的龙头企业和国际竞争力的优势产业链，持续推动产业向价值链高端环节攀升。加快科技自立自强、供应链自主弹性、产业链自主可控的步伐。